2020-01-17
經濟日報
行政長官林鄭月娥周二公布十項民生政策新措施。新措施涉開支約百億元，惠及約100萬人，符合行政長官在其首份《施政報告》裏提出扶貧助弱，建設關愛共融社會的宗旨。
行政長官在記者會上強調，政府這次突破了一些傳統思維，更加從市民角度，從香港長遠利益，從政府希望建立一個更公道、更關愛、更可展示到包容社會的角度出發，提出該十項民生政策新措施，着力回應社會上對於照顧基層和弱勢社群的訴求。本文將集中討論其中相關房屋的三項新措施。
（一）為非公屋、非綜援低收入住戶提供現金津貼
政府建議以試行方式，為輪候公屋超過三年，並符合資格的一般申請住戶提供現金津貼，直至其獲得首次編派公屋為止，預算約9.19萬個輪候公屋超過三年的一般申請住戶會受惠。估計所有輪候公屋三年的住戶都合資格領取現金津貼，需要動用超過28億元。
行政長官指出：「在公屋供應未到位前，提供現金津貼可紓緩基層市民因長期租住私樓的生活壓力。」
租津非替代品 僅津貼租金1/3
釐定現金津貼額會參考綜援租金津貼上限的一半，按現時（2019年10月）綜援租金津貼的標準，合資格的一人長者公屋申請人將每月獲943元，合資格的二人、三人及四人公屋申請住戶將每月分別獲1,898元、2,478元及2,638元，惟現金津貼額大概只及劏房租金的三分之一。
預計現金津貼可於2021年下半年推出試行計劃，在實施三年後作出檢討。推出試行計劃前，勞福局將利用關愛基金先後在一年內發放兩次一次過生活津貼予非公屋、非綜援低收入人士。生活津貼的具體金額至今尚未公布。
對沒有申請公屋或輪候公屋未滿三年的非綜援低收入住戶，政府會額外訂定一套較寬鬆的在職家庭津貼計劃（職津）住戶入息上限水平，讓他們可申領較高額職津，預計可於2021年下半年推行措施，約9,000住戶可受惠，涉及開支一億元。
提供較高額職津予沒有申請公屋或輪候公屋未滿三年的非綜援低收入住戶，政策目標是希望紓緩這些低收入家庭、居住環境惡劣人士的租務或租金的壓力。
是項新措施，政府將其稱為「現金津貼」和「高額職津」，而不稱為「租金津貼」，估計是希望避免以「今日的我打倒昨日的我」，事實上特區政府在過去多年，堅持不為輪候公屋超過三年合資格的低收入非綜援住戶提供「租金津貼」，是擔心「租金津貼」會刺激私樓租金上升，實際上可能只益了劏房業主。
租管配合租津 免刺激租金上升
多年來筆者均持有以下觀點：無論當局是否提供「租金津貼」，劏房貧困戶所交的租金，連年上升，不少更比大型私人屋苑貴及升幅更高；所以當局不應以擔憂引入「租金津貼」推高租金，而不向有需要的住戶提供援助。居住環境惡劣人士的租金會否增加，應由市場供求而定，提供「租金津貼」的同時若果能引入「租務管制」，相信可以相輔相成。
現金津貼其實只能是低收入非綜援公屋申請人在未入住公屋前的過渡援助；比較公屋租金與居住水平和住劏房等惡劣居所獲得的現金津貼金額及居住環境，當然前者優勝。以2020年上半年將入伙的市區新公屋為例，三人住戶可獲分配一個室內樓面面積約21.5平方米至33.7平方米（即230平方呎至363平方呎）的單位，每月租金（已包差餉）為1,830元至2,880元；但三人住戶租住一個面積只有160平方呎的市區劏房單位，每月租金高達6,000至7,000元，就算領得2,478元現金津貼，劏房三人住戶仍須自付3,500至4,500月租金，比公屋三人住戶所付的租金高出很多，但享用的面積只及公屋的四成半至七成，由此可見，現金津貼絕對不是公屋的代替品。要解決居住環境惡劣的低收入人士的居住問題，加快及增建公屋才是正道。
（二）研究推行「劏房」租務管制
行政長官指出：「目前公營房屋供應不足，估計約8.65萬個住戶要長時間居住在『劏房』，並承擔沉重租金和其他不利的租務安排。有意見認為，在欠缺適當租務管制下，任何由政府為住戶提供的援助，例如現金津貼，水、電費補貼，都難以令目標住戶受惠。」因此運輸及房屋局會成立工作小組，研究針對『劏房』推行租務管制的可行方案。
私樓租管現曙光 增劏房戶保障
這個研究推行「劏房」租務管制的措施，特區政府必須有突破的新思維，才能結出果實。是次特區政府研究推行「劏房」租務管制，任務十分艱巨，因為自撤銷租務管制後，當局多年堅持不推租管。
立法會通過《業主與租客（綜合）（修訂）條例》後，租金管制及租住權管制已分別於1998年12月及2004年7月起撤銷。雖然租金近年一直大幅上升，運輸及房屋局則多次重申不會重推租管。
如2013年9月長遠房屋策略督導委員會發表了題為《凝聚共識、建設家園》的諮詢文件，認為實施租務管制弊大於利。
2014年6月運房局向立法會提交一份73頁英文版的租務管制研究報告，指出本地和外國實踐，都充分顯示出租管的負面作用。2014年12月政府公布新的《長遠房屋策略》，指出「租務管制措施往往帶來連串預期之外的後果，有些更不利於該等措施原擬保障的租戶。」（6.15段）「考慮到有關措施可能帶來反效果，令廣大租客未見其利、先蒙其害，政府認為在香港推行租務管制措施，並不符合居住環境欠佳住戶及社會整體利益。」（6.18段）此後政府就租管立場基本沒有改變。
這次的公布，令關注團體多年來倡議推行私樓租務管制重現曙光。筆者期望運房局工作小組早日完成相關研究，令劏房及其他居於惡劣居所的住戶在租金加幅及續租的權利上獲得合適保障。
（三）進一步增加過渡性房屋
1.5萬伙過渡屋 須有配套交通
行政長官在2019年《施政報告》承諾在未來三年提供一萬個過渡性房屋單位。經民、商、官合作，政府近日已覓得土地達至原先的目標。綜觀建設永久性的公營房屋連年不達標，預計2020-21至2029-30年度十年期的公營房屋預計建屋量亦不能達標，因此過渡性房屋便成為本屆特區政府一個標誌性的房屋措施。現時政府希望再接再厲，提升三年目標至1.5萬個單位，其中2,000個將建於多幅目前未有確定發展時間表的『政府、機構或社區』用地，相信對渴求改善居住環境的劏房住戶，會帶來新希望，1.5萬個單位所在的位置是否有適當配套及交通設施是否完備，將影響單位的入住率。
過渡性房屋用地近日獲多個大地產商捐借新界農地而早日達至原先的一萬個單位的目標，當局在歡喜之際，仍須及早回應公眾關注：地產商既然可捐借新界土地建過渡性房屋，政府為何不引用《收回土地條例》，收回部分合適作公屋發展的閒置土地，建設永久性公營房屋單位？
2019年施政報告訂立了一個宏偉的目標：「我們要讓每一個香港人和他的家人，不再需要為住屋問題費煞思量，都將可以在香港這個我們共同擁有的城市裏面，建立一個屬於自己的家。」本文所談的三項新政策措施，連同三份施政報告及2018年6月公布的房策措施，能否令香港人看到希望及更接近目標，是現屆及來屆政府須加倍努力的。
撰文 : 劉國裕 香港城市大學公共政策學系特約教授