2019-04-10
經濟日報
特區政府早前就「明日大嶼」的首階段發展前期研究的撥款申請提交立法會發展事務委員會，社會上對於工程的成本亦眾說紛紜。
事實上，自特首在施政報告公布了「明日大嶼」願景以來，社會上的討論已聚焦於工程所需的成本。有人樂見政府透過填海造地增加房屋供應，改善生活環境，但亦有人質疑項目成本高於效益。
6千多億造價 運輸網佔2730億
筆者認為「明日大嶼」能透過大面積填海造地，紓緩本港中長期土地供應短缺的問題。而社會上一些關注成本的聲音，其實忽視了項目將為香港不同方面帶來的效益，筆者以下將從各方面分析。
在港府剛宣布的工程造價粗略估算中，最被廣泛報道的想必是6,240億元的總數。實際上這六千多億的成本不只是交椅洲人工島的開支，還包括了欣澳填海、龍鼓灘填海及屯門沿海發展，以及優先運輸網絡的項目。事實上，交椅洲人工島的填海及基建設施工程的造價為2,560億元，另外2,730億元是與人工島一起推展的優先運輸網絡項目，包括交椅洲至香港島運輸走廊，以及地區爭取多年，連接大嶼山至荃灣的西部海岸鐵路等。
數千億的工程固然是一筆非常重要的投資，但這項投資並不是沒有回報的。根據香港測量師學會的估算，單計算交椅洲人工島的私人住宅及商業地的賣地收入，估算為7,070億至11,430億元，已經能夠應付整個首階段發展工程的開支。當然，近年來多個大型基建項目均有超支的情況，故社會上對於超支的擔憂並非無理。政府必須在財政方面做好把關的工作，更可以考慮不同的融資安排，包括發債、公私營合作等，令港府在開支上更靈活、有彈性。
新交通基建 紓西鐵屯門公路
事實上，政府並不是一間公司，基建發展亦不同做生意，故除了在數字上計算工程能否回本外，也需要看計劃的社會效益。在交通基建方面，現時新界西北交通情況惡劣，區內人口持續上升，但現存的交通基建經已逐漸飽和。
根據每平方米站立4人的標準，西鐵線在2015年於早上繁忙時間錄得104%的載客率，反映鐵路已超過載客負荷。屯門公路方面，根據運輸及房屋局的預測，即使屯門西繞道已建成，約十年後屯門公路繁忙時間的行車量／容車量比率為1.2至1.3，相比2004年的0.88，可見擠塞情況將愈趨嚴重。新交通基建帶來的效益不單能惠及將來交椅洲的居民，更能令新界的居民受惠，紓緩西鐵和屯門公路的負荷。
此外，過往數年的公營房屋供應遠遠落後需求，以致公屋的平均輪候時間也一再延長。截至2018年底，一般申請者的平均輪候時間為5.5年，與政府定下的3年上樓目標相去甚遠。
可建18萬伙公營屋 24條彩虹邨
交椅洲人工島能提供約15萬至26萬個住宅單位，而當中7成將為公營房屋，最多興建18萬個公營房屋單位，為長策10年供應目標的6成，更相當於24條彩虹邨。反觀，目前在籌備或進行中的4個新界發展計劃（古洞北和粉嶺北、洪水橋、元朗南與東涌新市鎮擴展），合共只能提供約13萬個公營房屋單位。當然，沒有良好的規劃和基建設施，這些房屋單位並不能達致該有的社會效益。故政府必須汲取天水圍等某些新市鎮發展的教訓，更以人為本，配備完善的配套設施，作整全的規劃。
大增商廈面積 年創20萬就業
若我們先撇除欣澳、龍鼓灘及屯門沿海發展成本，人工島及相關基建造價為5,290億元。以住宅單位上限26萬來算，每伙平均成本為203萬元。對比起古洞北及粉嶺北新發展區首階段發展提供的2.1萬個單位，以發展及收地成本為470億元來算，每伙平均成本卻為224萬元（詳見表）。
另外，政府計劃將交椅洲人工島發展成第3個核心商業區，提供約400萬平方米商業樓面面積，約為中環的8成。根據政府估計，人工島帶來的商業及零售活動每年能帶來大約20萬個就業機會，以及約1,410億元的增加值，相當於現時的本地生產總值約百分之五。
回想90年代，香港發展「玫瑰園計劃」，興建赤鱲角機場、青馬大橋等十項基建，開支為1,553億元，佔了當時的本地生產總值3成。現在「明日大嶼」首階段發展六千多億的總開支聽起來好像是一個龐大的數字，但其實只佔現時的本地生產總值約2成。
善用建造界資源 財儲足以應付
而與宣布「玫瑰園計劃」時期相比，特區政府現時財力明顯更為雄厚。1989年香港的財政儲備只有615億，是「玫瑰園計劃」造價的4成，而本財政年度尾政府的財政儲備將達11,616億，根據政府估算，財政儲備在2023-24年度將升至超過1.2萬億（以實際價值計），是「明日大嶼」工程造價的2倍。
另一方面，政府每年總開支現已超過6,000億，並預計於2023-24年度超過8,000億（以實際價值計），相對「明日大嶼」平均每年約600億的支出（假設分10年平均攤分），只佔政府總開支的不到十分一，相信足以應付。
另外，要留意的是首階段工程的主要開支會在2025年後才開始出現，到時大量目前已開展或剛開展的工程，包括將藍隧道、啟德體育園、以及長達十年及牽涉二千億的醫院改善計劃第一期，均已經完成或非常接近完成。「明日大嶼」剛好能接上，繼續善用香港建造界的資源和能量。
政府擁土儲籌碼 加快私地回收
正如土地供應專責小組的建議，港府必須多管齊下增加土地供應，不僅要推行如棕地發展和釋放私人農地等短中期措施，中長期選項也不容有失。落實願景不僅能創造土地容量，更能令政府擁有土地儲備作為籌碼。政府擁有的籌碼能加快收回私人土地的過程，為香港帶來短、中、長期龐大的利益。社會上對於「明日大嶼」工程造價的討論不應忽略項目能帶來的社會與經濟效益。只要政府作出完善及周詳的規劃，在財政方面把關，相信將對香港大有裨益。
撰文 : 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管
楊易霖 團結香港基金土地及房屋研究助理研究員