2019-04-19
經濟日報
由郭卓堅提出的「丁權司法覆核案」，早前有了裁決。作為應訊一方，特區政府發展局在法庭頒布判詞當日下午，已發表聲明，表示丁權行使過程涉及官地配合使用，符合政策原意。就該點，政府雖然不排除上訴；然而，卻選擇暫停處理相關申請。由此，引發作為利益攸關方的鄉議局失望和不滿。
原居民建屋權益 爭拗未決
一方面，鄉議局認為，既然法官宣告可暫緩執行判決半年，為各方上訴留下空間；因此，政府自無必要延宕任何涉及官地的申請。另一方面，既然法官認為《基本法》第40條所謂原居民傳統權益包括興建丁屋，那麼，以換地或拍賣官地形式，讓相關權利得以落實，便值得進一步商議。就該點而言，鄉議局亦有上訴的基礎。
就在與訟三方尚在研讀判詞之際，又有相關案件提上議程。一直以來，關於新界土地使用，以及原居民權責的法例，都未算完備、清晰。其中一個怪現象，就是殖民政府將642條村列入《認許鄉村名冊》，該等村民可享丁權。然而，另有《新界原有鄉村名冊》，載有653條鄉村，該等村落原居民，即便擁有農地，卻不見得可建屋。
在郭卓權丁權案後，又見非「認許鄉村」的「原有鄉村」民眾，要求地政總署署長陳松青答辯。可以說，以司法手段澄清原居民傳統權益，以及新界、離島鄉村土地使用狀況及前景，眼前只是開端而非終結。未來，不只是市區居民和特區政府之間；還有原居民和政府之間，特區政府和中央政府之間，就相關問題各式立場與看法，都並非一時三刻可以形成共識。
法學固非敝人長才，本欄無意亦無法評論具體案件和相關法律觀點。從社會發展史，以及土地開發歷程看來，法庭只是基於事實和現實作裁決。而裁決的依據在於殖民政府在接收新界及大嶼山等離島時，就清楚知道當地居民毋須報官即可在自家田地上建屋，政府也沒有收取附加費用的權力。
從1898年到20世紀初，亦即新界鄉議局成立前後，村民多番與殖民政府就土地權益交涉，都並未脫離上述框架。而相關政經權益和施行慣例，是中國傳統農村聚族而居的產物。由於聚族而居，同村同姓的田產、房產，一般較少流入外姓，包括外嫁女手上。
毫無疑問，鄉村社會亦並非一成不變；新界村落能否在基本保持聚族而居的狀態下，更好地保障同姓女村民權益，便值得鄉議局上下去思考。事實上，在村代表、鄉委會、鄉議局的三級鄉村選舉當中，在村執委、鄉委會主席層面，近年已湧現更多女性民意代表。未來若有女性鄉議局主席、副主席，如何更好地平衡兩性權益，也是適應時代所求的舉措。
內地土地權利處理 相對靈活
上述聚族而居的現況，在兩岸三地急速城鎮化趨勢下，都未見被顛覆。簡言之，只要是中國領土、只要是中國鄉村、只要是中國鄉民，就擁有在故鄉村落建屋的權利。香港永久居民中，即使擁有外國籍者，在其原籍地—如東莞、惠州也有相關權利。同樣道理，台灣的閩南籍、客家籍人士，也多在原籍縣、鎮建有祖屋甚或農舍。當然，居台外省籍人士，如同香港移民後代，就無法在台、港享有同類權利了。
說到底，中國人的土地權益，某些權利依據籍貫，某些權利依據永久居留權。兩者可以重合、也可以各不相干，並無必然聯繫。在城、鎮不斷擴張過程中，內地處理原籍村民土地權益的手法和機制，就遠遠比殖民時代遺留的「小型屋宇政策」，要靈活得多、豐富得多。
最接近丁權、丁屋、丁地的政策，是「宅基地」的使用。「宅基地」一般都比香港「小型屋宇政策」規限的700平方英尺為大，大灣區內不少鄉村的「宅基地」面積甚或可達100平方米，即逾千尺。關於高度，如江、淅等地狹民稠的省份，也有像丁屋般起得高高窄窄的農民房；但全國大部分地區，包括大灣區之內的村屋，多以一到兩層為主。
像深圳等超大型城市，擴張速度和土地壓力更驚人；城中村改建改革的阻力自然更大，需要更高的智慧和決心去突破。在蘇南、浙東富裕地區，甚或有將農村土地化為「工—農—商業」資本入帳的成功案例；億元村、十億元村，已經不是新聞。而深圳改「城中村」為村廈，也不是純粹的居住功能；為配合城市新增人口和經濟活動，經改造、同規範的新型「城中村」，也為工、商業提供新的空間。
重整村廈 提供更多居住空間
面對已經高度商業化、自由化的香港房產市場，我們在法庭所確認原居民土地權益的基礎上，應當釋放更多新界及離島鄉村土地。其目的並不在於交易圖利，而在於為更多市區居民、原居民，提供寬敞得多的居住及生活空間。在現屆政府「基建先行」的思維底下，可以開發公路、鐵路往之前未有完善規劃的鄉村。
將布局散亂、生活配套不足的村落，重整為村廈，既維繫數十萬原居民聚族而居的社會網絡，又可節約大幅土地，根據當區條件，開發港人首置盤、新居屋，甚或綠置居。林太所倡導的「公私合作」，所謂「私」不一定是開發商；原居民私人擁有的農地，以及「祖堂地」，總面積比地產商手中的還要多。
原居民和廣大市民之間，從來不是零和遊戲。無論政府上訴不上訴，抑或終院最後判決為何，都要靠特首的政治智慧、政治意志、政治能量，而不是判決本身，去為全體港人謀幸福。筆者不才，環視兩岸三地，村民聚族而居的傳統應當尊重；但建屋、用地的思路、技術與方案，當可因勢利導、切忌一成不變。窮則變、變則通的道理，聰明如林太者，又豈能不明白。
撰文 : 許楨 香港智明研究所研究總監、香港中文大學未來城市研究所副主席