2026-08-07
明報
【明報文章】6月中政府公布香港五年規劃的公眾諮詢文件，諮詢期兩個月。行政長官李家超盼望諮詢完結後，可於今年第三季向外發表五年規劃正式文件。筆者撰寫此文，目的並非就着五年規劃中的建議做詳細分析，而是就着民生福利部分，看看李家超是如何「以民為本」、「聚焦市民最關心的民生問題」、「強化治理效能」，及如何達到「帶給香港市民和社會各界實際的受惠」。
改善民生 不可忽略三大議題
李家超說：五年規劃是「具前瞻性、策略性和可操作性的指導文件」。這樣，在構思五年規劃如何解決市民關心的民生問題時，政府有什麼前瞻性、策略性的理念和考量？政府背後的想法，筆者當然無法得知，惟以下三方面跟民生福祉有密切關係，也是發展經濟與改善民生不可忽略的重要議題，盼望五年規劃最終定稿時能有清晰指引。
這三方面是︰第一，什麼是政府的人口政策？諮詢文件雖無正式提到人口政策，但多處提到人力供應變化及人力政策，應是人口政策的不同演繹；第二，文件多次提到「社會高齡化」，如何回應人口老化是當前民生福利規劃面對的最嚴峻挑戰，這樣政府應如何把握香港融入大灣區發展的機遇以化解危機？第三，現在最迫切的民生議題，無疑是如何改善市民住屋狀况，政府規劃房屋發展時有什麼可操作的策略和前瞻想法？
出生率高與低 對人口增長影響不大
首先討論的是政府人口政策。諮詢文件聚焦的不在政府如何鼓勵生育，而是當局如何輸入勞工及補充所需人才。有關本地生育率異常偏低的問題，筆者在這裏多次討論，結論是政府沒有鼓勵生育的必要，補充論據如下：
（1）二戰結束80年以來，香港人口的增長，本地出生嬰兒數目從來不是決定因素，而是經各種途徑移入香港定居的內地居民。他們數目的多寡，才是香港人口變化和組成之關鍵。簡言之，出生率高與低，對人口增長影響不大；移出和移入人口才值得關注。
（2）香港居民是否願生育，過往調查顯示，除了客觀的收入和住屋限制，社會潮流和價值觀念轉變也嚴重削弱港人生育意願。今天就算政府增加鼓勵生育措施，看來也不會對偏低的生育率有「起死回生」作用。所以，諮詢文件單單提出「加強支援在職家庭育兒」是恰當的，惟應有更明確解釋。
社會和經濟發展 依賴移入人口「附加值」
在規劃人口或人力政策時，筆者過去認為重點應同時放在人口的質和量，尤其是調控移入人口。這方面，文件無詳細規劃。筆者建議在撰寫定稿時，應特別留意以下兩點︰
（1）按現行機制，每天有150個配額可供安排內地居民來港與家人團聚，而近日內地也訂出團聚規範，可見單程證仍將是香港未來人口增長重要來源之一，且政府充分掌握這批未來人口的數字和組成特質。
（2）關於輸入勞工與「搶人才」，兩者意義不相同，前者是補充人力的短期措施，後者從開始便應有計劃接納他們成為香港人口一部分，並有積極措施鼓勵他們留下。今屆政府大力發展教育產業及「加強高等教育國際化」，目的除了吸引各地年輕學子來港就讀，更是為了使搶回來的「人才」有更大誘因攜同子女來港定居。至於他們學成後會否留港發展，則要看香港未來的吸引力了！
總結而言，政府未來的人口規劃，重量更應重質。鼓勵生育既無法達到人口增長之目的，社會和經濟發展便必須依賴移入人口的「附加值」。這方面政府過去規劃不多，現在當局必須從被動變主動，凝聚社會共識，從長遠發展角度建立「積極有為」的人口政策。
第二要討論的是，如何應對香港高速人口老化帶來的衝擊。規劃安老政策之所以如此棘手，皆因香港欠缺土地興建院舍，護理人手也不足，結果申請入住資助院舍的長者或殘疾人士，常要等待經年；私營院舍則質素參差、收費昂貴，非一般輪候者能負擔。
諮詢文件除重申「居家安老為本，院舍照顧為後援」方針，更提出把握融入大灣區發展的機遇，「優化跨境養老措施，為香港長者跨境養老提供更多選擇」。大灣區養老無疑已成為政府和民間共識，這樣當局應如何優化跨境養老？
港人內地養老 續領長津或高齡津貼
社會福利署設有廣東和福建計劃，目的是讓有意長久居留該兩個省的長者，參加計劃後可繼續領取長者生活津貼或高齡津貼。而無參加計劃的長者，他們要領取高齡津貼或長津，每年不能離開香港超過305天，即必須留港至少60天。政府這樣設立離港期限，相信是不想長津和高齡津貼變成「退休金」，成為受惠者不論移居何處皆可領取的福利。離港期限雖十分寬鬆，但對一些未決定是否長久居住內地的年長港人，總會窒礙他們的選擇，害怕一旦參加了廣東或福建計劃，他們便再無機會返港居住，於是打消內地養老的想法。
筆者建議：為方便港人退休後在內地養老，政府應完全取消留港日期要求，讓他們在內地（可考慮逐步擴大居住地點，不再限於廣東和福建）退休也可繼續領取長津或高齡津貼。對於移居外國的長者，他們若要繼續領取長津或高齡津貼，留港要求仍然適用，相信長居外國的長者也不會以身試法。
現在領取長津和高齡津貼的長者，分別有逾80萬和38萬人。取消留港日期要求，將令他們更安心選擇適合自己的退休生活，政府也不會因此增加開支。
因應需求 避免房策左搖右擺
最後討論的是諮詢文件裏的房屋部分。這方面的內容主要是：「增加供應，持續推進公營房屋發展……滿足不同收入家庭的住屋需要，持續豐富置業階梯。」筆者認為，增加供應之外，房屋規劃更應從需求入手。而市民對房屋的需求，以下幾點不可忽略：
（1）長久以來，香港都存在公營與私營房屋兩部分，兩者不僅並行不悖，且各自滿足市民的不同房屋需求，跟新加坡以公營房屋為主有極大差異。所以就房屋供應，公私營房屋都必須顧及。
（2）必須承認，社會裏總有部分市民的住屋狀况十分惡劣，需要公營房屋（包括出租公屋、過渡房屋、簡約公屋）安置，所以出租公屋不能完全由資助出售房屋取代。政府的責任，是確保全體市民有合適居所。
（3）部分無法負擔私人物業價格卻有置業欲望的市民，他們包括一些年輕夫婦、公屋居民的下一代、中下收入家庭，政府應衡量他們的需要，提供協助。
當局一旦掌握以上各類市民對房屋需求的數據，即可制訂以下策略：一是確保公營和私營房屋所需土地得到充足供應，避免任何一方出現供應過多或過少情况；二是有序安排住屋惡劣的市民，於目標時間內「上樓」；三是興建足夠資助出售房屋，以滿足合資格市民的置業需求。筆者明白以上規劃並非容易做到，惟只要持之以恒，房屋政策避免左搖右擺，市民住屋困難才有見到曙光的一天。
五年規劃着眼的是較長時期發展，施政報告則是政府短期執行的措施。筆者將於下一篇就施政報告民生部分提出建議。
作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授