2026-05-11
星島日報
香港人口結構轉變，導致幼稚園供過於求，結業及空置情況日益加劇。然而，部分位於私人物業的幼稚園因難以及時更改地契用途，造成土地資源長期閒置，因此，我們建議政府因應實際社會需要，放寬相關地契限制，透過精簡審批程序、提供優惠或豁免地價安排，以及容許改作其他社福用途（如安老院），以提高政策確定性與效率，善用空置幼稚園場所，達致地盡其用。
幼稚園學生人數近年顯著下跌，導致幼稚園結業或長期空置。根據教育局資料顯示，幼稚園數目由2019/20學年的1049間回落至2024/25學年的980間。立法會教育事務委員會也預計本港幼稚園學生人數將由2024年的13.22萬人進一步縮減至2028年的10.03萬人。根據香港教育工作者聯會資料，於2023年約90%受訪幼稚園表示出現財政困難，而超過75%幼稚園已裁員。由此可見，因持續供過於求及經營困難，幼稚園結業潮短中期內勢將持續。
幼稚園用途需求下跌
根據教育局的資料，於2022至2025年期間便有86間幼稚園結業。在上述的幼稚園結業個案中，我們發現至少12間位於私人物業的幼稚園受地契用途限制，因而未能輕易改變至其他用途。這些場所的業主只能重新物色合適的幼稚園作租客，或向地政總署申請契約修訂書或暫時豁免書以更改地契用途。
前者往往因難尋找新租客，而後者則需冗長的申請及審批時間，對業主而言均構成相當困難。
在上述受地契限制所影響的空置幼稚園個案中，大部分地契條款均會要求業主在物業內提供指定數量的課室及不少於若干樓面面積的幼稚園。而幼稚園的運作須按照教育局局長滿意的方式營辦，並連同泊車及上落客停車處的空間。土地承批人通常已就這些幼稚園付出十足地價以反映當時幼稚園的價值。
因地契限制難以改變用途
地契條款加入幼稚園要求，部分情況是因應城市規劃的願景及發展限制，尤其是「綜合發展區」項目須依照當時核證的總綱藍圖推展。業主如欲更改用途，需向地政總署申請契約修訂書或暫時豁免書，以從幼稚園用途更改至其他用途如商業或社福用途。當中地政總署需諮詢其他部門有關更改用途的意見，包括規劃署及教育局局長的同意。而業主也需支付補地價以反映幼稚園用途及擬議用途在租金或價值的差異。
修改土地用途需時甚久
若業主不同意政府的估價而需進行上訴，所花費的時間和資源只會更多。在進行契約修訂書或暫時豁免書的過程中，業主物業只能空置，未能地盡其用。
縱觀現時政府政策，其實已有不少協助靈活更改土地用途的促進措施先例，如發展局於去年四月推出為期兩年的試行計劃，放寬商場或其他商業項目的室內和戶外公共空間在地契下的限制以舉辦各類吸引人流的活動和擺設及展覽。這不僅能地盡其用，帶旺經濟，也為業主提供清晰指引及大幅縮短審批時間。
倡促進措施以靈活更改土地用途
類似的促進措施也可應用於更改幼稚園用途的申請，建議如下：
（i）精簡審批豁免書的程序：若擬議用途（如零售商業）與地契的主要用途限制（如非工業）相容，及不涉及樓面面積的改動，可透過精簡安排縮短審批時間，以加快用途更改的流程。
（ii）簡化及優惠收費安排：徵收優惠的標準地價以減省冗長的地價評估及上訴過程，並給予業主更高確定性，以方便他們和潛在租客商討租約條款。
（iii）免地價容許其他社福設施（如安老院）：考慮其他社福設施的性質及市場價值與幼稚園相近，政府應直接容許免地價以鼓勵業主設立更多社福設施以應付社會需求。
配合人口趨勢檢視幼稚園用地政策
此外，部分地契亦有訂明，用作幼稚園用途的面積並不計入整個發展項目的樓面面積。然而，當需要更改用途時，相關的樓面面積豁免可能不再適用，從而令整個發展項目總樓面面積超出上限。我們建議政府可提供彈性，容許業主將幼稚園改作其他在政策支持下同樣可獲樓面面積豁免的用途，如安老院等社福用途，並推出促進措施，以免除他們向不同政府部門申請審批的程序。
鑑於幼稚園學生人數預計在未來數年將持續下跌及人口老化趨勢，現時受制於地契限制且已空置的幼稚園私人物業，在可見將來難回復作幼稚園用途，反映有關地契條款未能與現時社會需要接軌，政府宜盡早制訂相關政策，容許該等物業改作其他用途（包括社福用途），以更有效善用珍貴資源。
香港測量師學會
撰稿人︰香港測量師學會土地政策小組成員
鄺偉賢測量師