2026-04-24
明報
【明報文章】香港作為一個高度開放的國際都會，其公共政策的制定與執行效率，直接關係到社會經濟之穩定與發展。在資源約束與需求多元化的背景下，政策制定者面對如何在有限資源下，實現最大社會效益的挑戰。一般而言，公共政策有效性取決於政策周期兩個環節的嚴謹程度：一是政策制定前的跨領域影響評估；二是執行後的系統監察與檢討。就本港公共房屋政策而言，無論是簡約公屋抑或過渡房屋，均涉及大規模公共資源調配；建立實證導向的決策與檢討框架，尤其必要。
房策「願景導向」 成本測算卻薄弱
政策建議書理應對社會、經濟、人口、科技、就業等維度做量化評估，方可為撥款決策提供客觀依據。但現行部分房屋政策文件，在論證結構上呈現「願景導向」特徵，即偏重闡述政策目標的正當性，卻對實質影響的因果推論與成本測算相對薄弱。
以簡約公屋為例，政策目標在於縮短基層家庭輪候公屋時間，此點在規範層面具充分理據。但若從經濟維度審視，相關文件對項目全生命周期成本的披露，仍屬有限。簡約公屋採用組裝合成建築法，單位造價跟傳統公屋相比，無顯著優勢；設計使用年限約5年至數年不等，按年化成本攤分後，其單位年限成本實際偏高。此外，在土地供應高度緊絀的背景下，相關地段若預留作長遠永久的公營房屋發展，則過渡用途涉及顯著機會成本。目前公開文件對此類土地資源跨期配置的經濟分析，着墨不多，難以讓決策者與公眾判斷資源配置效率。
另外，再看就業與人口流動維度。現有簡約公屋選址較多位處新界偏遠地區，雖有助紓緩市區密度，卻可能改變基層住戶的就業可達性。對於從事散工、地盤、清潔等低薪崗位的住戶，遷往交通可達性較低的地區，其通勤時間與交通開支將相應增加，變相蠶食實質收入。政策評估若缺乏對「住屋與就業」空間匹配的微觀數據分析，則無法排除房屋支援措施對住戶的勞動參與，或會產生非意圖後果的可能。
科技評估方面，組裝合成建築法在建造效率上的優勢，已有充分論述，惟其在維修保養、防火安全標準、能源效益、拆除重置成本等方面的長期技術參數，於政策建議階段較少被納入系統風險評估。倘事前評估僅聚焦興建速度，而輕忽營運期技術風險，可能導致中後期維護開支超出原先財政預算。
監察機制乃檢驗成效及校正政策關鍵
進一步而言，政策執行後的監察機制，是檢驗資源運用成效與校正政策軌迹的關鍵。過渡房屋可作為觀察案例。過去數年，政府在此範疇投入大量公共財政資源，項目涵蓋市區及新界多地，惟公開資料多集中於單位供應量與入住率；對於住戶輪廓的系統性建檔與追蹤研究，則較缺乏。具體來說，住戶入住前的居住狀况、收入水平、家庭結構、就業狀態，及入住後的經濟流動性、儲蓄能力變化、公屋輪候時間是否縮短等數據，尚未見全面的公開分析。缺乏此等微觀實證基礎，難以準確判斷過渡房屋是否精準觸達目標群體，亦無法評估其作為「過渡」機制的實際功能。
另一值得探討的議題，在於過渡房屋與簡約公屋、傳統公屋之間的功能分工和政策協調。隨着未來10年傳統公屋供應回升，加上數以萬計簡約公屋單位相繼建成，基層住屋供應結構已出現顯著變化。在此脈絡下，理應重新檢視過渡房屋定位。
近期有建議提出在市區增設過渡屋，從政策規劃角度觀之，此議需先釐清幾個前提：在公屋與簡約公屋供應增加下，過渡房屋服務的目標人口是否仍存在顯著缺口？市區土地若撥作過渡性質用途，其機會成本，跟興建永久房屋的效益比較為何？現有過渡屋的入住戶流動速度，是否支持進一步擴充供應？這些問題均需用數據回應，而非僅以「增加供應」作為政策延續的充分條件。
理想的政策檢討機制，應設定分階段績效指標：短期聚焦營運效率與入住匹配度；中期檢視住戶的經濟流動性、就業穩定性及向上流動比率；長期則評估對整體公屋輪候冊的結構影響，以及與其他房屋階梯的銜接成效。倘中期評估顯示，某類過渡項目於縮短公屋輪候時間或改善住戶經濟狀况方面成效不彰，政策理應具備調整甚至退場的彈性，以避免公共資源鎖定於低效益行政路徑。
設事前影響評估機制 構建獨立檢討制度
綜合而言，香港公共房屋政策要提升管治效能，需在制度層面強化兩個機制。
第一，建立強制的跨領域事前影響評估。筆者建議將社會、經濟、人口、科技、就業影響分析，列為大型房屋項目撥款的法定前置條件，評估內容須包含可量化的成本效益分析、機會成本測算及風險情境推演，避免論證流於規範式陳述。
第二，構建系統化的事後監察與獨立檢討制度——除產出指標之外，應引入住戶追蹤調查、經濟狀况變化分析、政策銜接評估等成果指標，並定期向立法機關和公眾公開數據；同時，須於政策設計階段預設退場或轉型機制，使政策能夠依據實證證據做動態調整，而非僅因行政慣性延續。
公共政策涉及公帑與民生福祉。決策者既要回應短期社會訴求，亦需確保長遠資源配置的合理性。從願景走向實證，從投放走向檢討，方能使公共資源真正轉化為可測量的社會效益。
作者是律師
[江玉歡]
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）