2025-11-17
明報
【明報文章】香港市區重建局正面臨成立20多年來的最嚴峻財政考驗，這艘肩負香港舊區更新使命的巨輪，正在樓市逆風與政策桎梏的雙重夾擊下艱難前行。截至2024/25年度，市建局已連續3年錄得虧損，資產淨值跌至436億港元。市建局行政總監蔡宏興於上月立法會發展事務委員會會議上發出的警示，猶如船長在暴風雨前的緊急呼號：若該局維持現行「同區7年樓齡」收購政策，這艘巨輪將在5至10年內耗盡最後一滴燃料。這個曾被譽為「以人為本」的補償機制，在經濟轉型與樓市周期調整的巨浪中，正逐漸顯露其不可持續的疲態。我們不禁要問：這項實施逾20年的政策，究竟是舊區重生的催化劑，還是拖垮城市更新的沉重鐵錨？
政策初衷與時代變遷的落差
「同區7年樓齡」機制，源自1999至2001年立法會審議《市區重建局條例草案》及市建局成立後財務安排時的激烈辯論。當時社會各界就補償標準爭持不下，有議員主張應採用更優厚的「5年樓齡」標準，而政府最初僅願接受「8至10年」的折衷方案。最終，在政治博弈的熔爐中鍛造出「7年」這個妥協數字。這種設計初衷，是為了在公共財政承受力與居民安置需求之間尋找黃金平衡點，讓那些因為重建而被迫搬遷的業主，能夠於原區覓得一方棲身之所。
然而，當年立法者未必能夠預見今時今日的兩項結構轉變。全國政協副主席梁振英早前於社交媒體發文指出，首先，隨着建築標準提升與居住需求變化，50年樓齡舊樓與7年樓齡單位的品質差距日益擴大，導致其市場價格差距從21世紀初的1.5倍，擴大到如今的兩倍以上。以市建局今年9月提出收購建議的土瓜灣明倫街項目為例，舊樓市場成交呎價約6000元，但根據7年樓齡標準的收購價，高達每呎實用面積13,891元，差額逾一倍。其次，待重建舊樓的伙數愈來愈多，意味着市建局在收購相同面積土地時，需賠償給更多業權持有人，重建成本幾何級數增長。因此，「高買低賣」的價格倒掛現象之出現，使重建項目從過去的盈利引擎，轉變為今天的財政負擔，絕非無迹可循。
事實上，市建局要找「穩賺」的重建地盤，日趨困難。若以個別細塊地盤做重建，可釋放未用盡的地盤地積比率不多，令重建變得更「無利可圖」。倘整合數個舊樓地盤以取得更有利的地積比率，市建局就得投入更多資金，並承受更高財政風險。
市建局的優厚收購條件，已在市場產生連鎖反應，形成三重困境，最直接影響是業主待價而沽的心理預期。由於市建局收購價普遍較私人發展商高出50%至1倍，許多舊樓業主拒絕私人市場的出價，專心等待市建局「接手」。這種現象導致私人發展商收購舊樓難度大增，或被迫提高收購價以競爭，進一步推高整體重建成本。
更令人憂慮的是，這種政策無意中削弱了維修樓宇的市場誘因。根據屋宇署數據，全港50年或以上樓齡舊樓，現有9000多幢，預計數目不用20年就會翻一倍。許多業主為爭取重建收購，缺乏動力做日常維修保養，導致樓宇失修狀况惡化。這種「等待重建」的心態，反過來加重市建局的社會責任壓力，形成惡性循環。同時，資源錯配問題日益突顯。市建局早前稱由2024至2029年涉及開支逾800億元，但現金流只有約180億元，呈現「項目愈多，壓力愈大」狀况。
思考機制改革 需跳出框框
面對樓市新常態，固守「7年標準」猶如刻舟求劍。筆者認為，政府或市建局可考慮建立「浮動樓齡機制」，譬如以10年舊樓齡為基準，按樓宇維修狀况、地盤面積、地盤尚未用盡之地積比率等調整參數，讓樓齡標準可以有上下浮動3至5年的空間。這種設計既保持政策彈性，又能夠杜絕業主刻意延緩維修的道德風險。
同時，我們必須打破單一現金補償的思維牢籠。坊間熱議的「面積補償換算」概念值得借鑑，例如業主由市區遷往北部都會區時，可獲1.2倍至1.3倍的面積補償。此外，可針對長者住戶設計「住房券」制度，讓他們於指定安老社區中換取相應服務與居住空間。這些多元選項，不僅能夠滿足不同群體的差異化需求，也可以分散市建局的現金流壓力。
本土研究社研究員陳劍青的觀點發人深省：不可持續的不是7年樓齡機制，而是自負盈虧的重建模式。當公共政策過度依賴地產收益，任何補償標準都難以兼顧公平與效率。隨着香港經濟結構深度轉型，房地產暴利時代已然終結，過去依賴土地財政的「舊常態」亟需改變。市建局發債，或許能夠解燃眉之急，惟繼續依賴自負盈虧的重建模式，也不能扭轉財竭力盡的命運。
市建局角色 需戰略轉型
市區更新的本質，是對社會契約的考驗——既要避免財政資源枯竭，更不能犧牲舊區居民的「居住正義」。筆者認為，香港市區更新模式之改革，需要放置於更宏觀的視野中審視。與其糾結於「7年樓齡」的數字魔咒，香港不如把握當前契機，構建真正可持續的市區更新模式。這需要政府、專業界別、民間社會與受影響居民共同參與，在財政紀律與社會公義之間尋找平衡點。
因此，市建局需要推行深層次的角色轉型。從現行的「重建施行者」，蛻變成「重建倡導者」，或者是一條出路，新加坡的經驗值得借鑑——其市區重建局專注於整體規劃與土地整合，將熟地交由政府統一分配做重建，不必直接承擔開發風險。這種規劃主導模式，令專業機構能夠更客觀考量社會整體利益，而非受制於單一項目的財務表現。
在促進私人參與方面，可推出具吸引力的激勵措施，例如設立「重建稅務抵扣」機制：發展商參與舊樓重建，可獲地價寬減或額外樓面面積獎勵。同時，應建立高效的「爭議調解平台」，透過專業中介協助解決業權糾紛，加速舊樓整合進度。筆者建議政府應更積極參考其他地區做法，訂定政策和法規，推行「土地重劃」（land readjustment）重建模式（註）。該重建模式，可讓原自主業主得到更好的居住環境之同時，又不用搬離原本社區，能使他們真正分享重建成果。筆者深信，倘若能夠將該模式與「強拍」制度或需求主導重建計劃結合，可大大提高業主自主重建的意願，形成多元參與的重建生態，讓舊樓小業主在市建局主導或發展商主導的重建模式之外，有多一個選擇。
結語
「7年樓齡」政策的十字路口，映照着香港城市發展的深層矛盾。在財政可持續與「居住正義」的雙重要求下，我們需要既務實又具前瞻性的解決方案。浮動補償機制與市建局角色轉型，只是起點，更重要的是建立社會共識——市區更新不僅是樓宇更替，更是社區肌理的重塑與城市活力再生。當這艘承載着舊區希望的巨輪調整航向時，需要的是智慧、勇氣與各方相互理解。唯有如此，我們才能夠在時代變局裏找到真正可持續的出路。
註：可參考筆者文章〈僅放寬強拍門檻 難帶來真正互利共贏〉，刊2022年12月5日《明報》
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
[邱勇]
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