黃偉信、牛致行、宋恩榮：設「北部都會區發展局」的戰略必要性

黃偉信、牛致行、宋恩榮：設「北部都會區發展局」的戰略必要性——從工程專業與公共治理效率視角分析 【明報文章】2021年政府發表《北部都會區發展策略》，試圖以「雙城三圈」規劃框架，促進香港與深圳深度融合。「南金融，北創科」將成為香港經濟增長的兩個引擎。北都聚焦創科，香港與深圳協議共同建設科技創新合作區，包括北都的香港園區（河套地區）和深圳園區（福田保稅區及周邊）。 但兩個園區發展速度差天共地，香港一方只建好首3座大樓，首批企業料下半年起進駐；深圳園區則滿是高樓大廈，440多家科企已進駐，科研人員逾1.5萬。今年2月港澳辦主任夏寶龍南下視察河套香港園區，寄語特區政府要「勇於改革、敢於破局」。事後香港傳媒及行政、立法兩會議員都認為香港園區發展太慢，行政長官李家超亦回應表示北都建設要簡化程序、改革破局，持續「提速提量提質提效」。 迄今特首、官員及議員對夏主任的回應，大部分只是重複主任原則性的指示；對北都發展該如何「提速提量提質提效」，未見具體計劃。本文嘗試從工程專業與公共治理效率視角分析北都發展策略，認為「敢於破局」關鍵不在於規劃藍圖是否宏大，而在於當局能否突破現有官僚體系的制度障礙，實現資源整合與高效執行。本文將探討香港城市發展的深層問題，並提出設立具獨立法定地位的「北部都會區發展局」（下稱「北都局」），作為「敢於破局」的具體建議。 北都：規模與挑戰並存的世紀工程 北都總面積約3萬公頃，佔全港陸地面積約三分之一，規模遠超當年沙田、荃灣等第二代新市鎮總和；預期至2048年將容納250萬居住人口及65萬個就業職位，遠超目前約150萬人口及40萬職位的規模。這是香港歷來最複雜、規模最大、開支至少萬億元的城市發展計劃，並需應對土地開發、基建配套、環境保護、跨境協作等多重挑戰。 挑戰一：現行跨部門協作模式的局限。政府現行的北都統籌辦事處雖負責跨部門協作，但僅為發展局轄下的任務型編組，缺乏獨立法定地位和執行權威，難以統合需要協調的多個部門，包括規劃署、地政總署等，及運輸物流局的路政署、運輸署，還有房屋局的房委會、房屋署，及環境局、創科局等，導致協調效率低下、資源分散且責任不明。例如本港過往大型基建和發展項目，如東涌、啟德等，均遇過部門間文件往返、不同發展階段的重複評估（如環境影響評估、交通影響評估、排水影響評估等），缺乏統一責任主體的問題，延誤了整體進度。 挑戰二：土地開發程序的制度障礙。從歷史案例看，香港土地開發程序的繁瑣早已成為城市發展最大掣肘。以近年建成的粉嶺皇后山邨為例，從軍事用地轉型為容納逾3萬人的大型公營房屋社區，耗時近30年，經多次用途變更及政策反覆，2022年終於有首批單位入伙。其間土地規劃、技術評估、基建配套等漫長程序周期，充分暴露政府在土地資源管理上的長期規劃缺失，及現行制度在推進大型項目時的低效與官僚阻滯。 皇后山前身是皇后山軍營。在《中英聯合聲明》後英軍逐漸撤出香港，1992年將土地交回政府。從軍營關閉到最終決定改為住宅用途，政府內部討論耗費十餘年；其間曾交給警隊使用，直到2001年警隊遷出，基本上淪為荒地。這種「閒置等待期」在香港土地發展並非特例，反映政府對土地發展欠缺長遠規劃，及不同部門間協調的低效率。 終於在2008年，該地才被納入勾地表，一度計劃發展私人低密度住宅。但一年後政府將皇后山軍營剔除出勾地表，預留其中16公頃土地用作發展自資高等院校。梁振英上任特首後，於2013年宣布計劃將軍營改作住宅用地，以興建公屋為首要目標。2014年諮詢北區區議會，2015年城規會將皇后山軍營改劃成住宅用途。在2016年房委會表示，由「生地」變「熟地」一般需至少7年以至更長時間。雖皇后山用地屬政府土地，及部分土地已平整，惟由於缺乏基礎設施以及土地存在一些歷史建築物，政府需時做技術評估和法定程序，最終首批單位於2022年入伙。整個項目雖不涉私人土地收地程序，但由2013年決定興建公屋，直到建成使用，用時近10年。 (續)