2024-11-13
明報
【明報文章】新一份施政報告提出以立法方式規管劏房，並訂立最低標準，合標單位將名為「簡樸房」，經認證及登記後才能將單位繼續合法出租，從而取締劣質劏房。當局表示，今年12月將向立法會說明簡樸房登記制度的詳細情况，並諮詢兩個月，目標在2025年內完成立法，最快於明年第四季開始12至18個月登記期，隨後也會有一至兩年寬限期給業主改裝。
制訂難度甚高 或令供應減少
雖政策詳情及諮詢尚未開展，但社會上已有意見反映，為符合法例規定，業主或需重新裝修，憂慮業主把單位改建的成本轉嫁給租戶；因此有意見認為應增設起始租金，以限制租金升幅及保障居住權。然而即使訂立了最低標準，可預期簡樸房的質素仍會有所不同，因此制訂起始租金難度甚高，更有可能令供應減少。
再者，基本經濟原理及實證證據均指出此舉將扭曲市場，令價格機制分配資源的效用受阻，將引伸其他反效果。要避免這種現象，增加供應才是最有效方法，而過渡期的安置安排也值得當局深思。
據坊間不同團體和組織的調查反映，希望政府在規管劏房的同時，於現時劏房租務條例上增設起始租金，水平須低於同區非劏房。其中建議制訂起始租金的方法包括：以相若公屋單位的2000元為基準、參考每區相關私人住宅租金指數，及參照差估署對個別單位估值租金水平等。
然而正如一般私人住宅租務市場，劏房市值租金受到地點、大小、間隔、裝修、設施等影響，難以一概而論訂立劃一起始租金水平。而未來因應簡樸房標準實施，以及更多簡約公屋和過渡房屋建成，可預期劏房租務市場將有較大變化。若要進一步細緻化為個別劏房訂定起始租金，考慮到現時全港約有11萬個劏房，其龐大數量和複雜程度可想而知。
可見因應上述因素，要客觀、公平和合理地制訂起始租金，難度甚高，需花費很多資源處理。
即使定下起始租金，有需要的住戶最終也會受到負面影響。由於業主會評估其回報率，假如起始租金定於太低水平，業主可能選擇放棄將其物業以簡樸房形式租出，令市場上供應減少。一個在美國麻省劍橋市的研究提供證據顯示，於租金管制政策實施後的10年內，約有10%的受租金管制規管單位被轉換成非租住單位。而另一個可能是，業主為追求更高回報率，選擇鋌而走險違反法例，從而衍生劏房「地下化」，令住戶反而更無保障。
社會未見其利 住戶先受其害
此外，增設起始租金的建議雖是出於善意，但往往會產生連串不符原意的後果，對措施旨在協助的部分租客不利。例如有不少經濟學家研究指出，租金水平管制將導致樓宇維修保養不善，加速物業狀况惡化。導致這個現象，源於業主在租金水平管制下無法從維修單位的投資上獲得額外收入，因此業主會失去做維修保養的誘因，任由其單位失修，導致整體單位質素下降。一項針對美國8個大都會地區的研究顯示，受租金水平管制的樓宇出現屋頂滲漏、樓宇裂痕、批盪／油漆剝落等情况，質素較不受管制的樓宇為低。另一項研究也指出，當美國麻省劍橋市撤銷管制後，投放於曾受管制樓宇的維修開支增加了約20%。
另一個可能出現的副作用，則是業主或會更嚴格篩選租客，令個別人士變得難以承租單位。由於現時劏房租務條例已給予租客合共4年（首租期兩年加次租期兩年）的租住權保障，及規管了次租期續租租金加幅，因此付租能力愈貼近起始租金上限，並且財政狀况較穩健的租客，自然會獲業主優先考慮。換句話說，收入相對不穩定者如日薪工人，將更難物色居所。
善用房屋資源 產生互補效應
要防止以上現象，並真正解決基層市民居住需求，還是要增加公營房屋供應及加快興建速度。而經過政府多年努力，現時供應前景有改善迹象，並已開始逐步扭轉「頭輕尾重」情况——未來5年，即2025/26至2029/30年度的年均建成量將達約3.17萬個單位，比過去10年年均約1.55萬個單位翻了一番。
而為盡快填補短期公營房屋供應不足的缺口，並改善居於不適切居所的市民的生活環境和質素，當局相繼推出了採用標準簡約設計和組裝合成建築法快速興建過渡房屋及簡約公屋。前者已有近1.8萬個單位投入服務，並約有3000個單位在未來兩年建成；後者方面，明年將共有約9500個單位建成，而全數3萬個單位將於2027/28年度前建成。
歸根究柢，坊間對於起始租金的討論，其核心在於擔憂當局取締劣質劏房的措施會帶來副作用，令住戶流離失所。為此，過渡房屋及簡約公屋正正可產生互補效應，並提供一個「兜底」安置選項。過渡房屋申請人分為甲類和乙類，甲類為輪候公屋3年以上者，乙類為輪候時間不足3年、現居於不適切居所、有迫切需要接受社區援助的人。而簡約公屋則以輪候公屋3年以上的人，特別是家庭申請者優先。
筆者認同當局建議，隨着簡約公屋陸續啟用，符合過渡房屋甲類資格的住戶及申請者，可由簡約公屋照顧，釋放空間調整現時甲乙類80：20的比例，並擴大乙類過渡房屋申請，從而回應坊間疑慮。
土地房屋多年來一直是香港的老大難問題，不能一朝一夕解決。制訂簡樸房標準是解決劏房問題的務實之舉，為最終「告別劏房」邁出堅實一步。然而運用公權力立法訂立起始租金，干預市場自由定價，最終只會扭曲市場，更有可能造成上述不符原意的後果並影響住戶生活。當局在設計簡樸房登記制度時，也應善用諮詢期，更多聆聽社會上的聲音，務求精準地向有需要人士提供適切援助。
作者葉文祺是團結香港基金副總裁兼研究部聯席主管，梁躍昊是團結香港基金土地及房屋研究主管
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
[葉文祺、梁躍昊]