2024-11-11
明報
【明報文章】劏房問題困擾香港逾十載，有日趨惡化之勢。行政長官李家超在2023年發表的施政報告中，宣布成立「解決劏房問題」工作組，由財政司副司長任組長、房屋局長任副組長，並給工作組10個月時間深入調研，為解決劏房問題提出建議。李氏在最新一份施政報告宣布以立法方式制訂劏房出租制度，只有合乎標準的「簡樸房」，經專業人士認證後才可出租。
據工作組解說，政府計劃在今年12月起就該制度展開諮詢，其後會提交條例草案供立法會審議。完成立法程序後，預計最快由2025年第四季開始為現有出租劏房登記，建議為期12至18個月，並同步接受簡樸房認證申請。已登記單位可在登記期完結後獲寬限期，建議為期12至24個月，以逐步完成工程達至簡樸房標準。登記期結束後，政府會按整體公屋供應，決定何時針對哪些違法劏房單位採取執法行動。簡而言之，將來只有經認證的簡樸房，才可在劏房市場作租賃用途。
解決劏房問題 目標左搖右擺
香港的劏房問題，縱然經歷數任行政長官，惟絲毫沒有緩解迹象。2014年施政報告中，時任行政長官梁振英基於劏房帶來的樓宇安全隱患，明言必須正視劏房問題，故指令相關部門大力打擊工業大廈劏房，以及加強執法，取締和處理在住宅及綜合用途樓宇內違反消防安全及建築條例的劏房。
然而時光流轉，政府在劏房問題上仍毫無寸進，全港劏房數目與日俱增。其後，中央港澳辦主任夏寶龍於2021年7月提出香港應該告別劏房，財政司長陳茂波隨後在網誌應和，認為香港必須告別劏房，以此立定為目標。
不過在2023年施政報告中，政府話風一轉，指部分劏房環境並不差劣，而對一些非低收入群組而言，有其實際功能（如位置便利上班上學）。因此，解決劏房問題工作組只着眼定義劣質劏房，提出取締方法及防止其再增加。有見及此，不少人質疑政府目標是否由「告別劏房」變為「告別劣質劏房」。
究竟「告別劣質劏房」只是達成「告別劏房」目標之中的一個里程碑（milestone）？還是「告別劏房」作為終極目標早已不再，香港要與劏房共存成大勢所趨？
簡樸房縱經認證 合規非必然
若把簡樸房標準訂得太高，有機會令大量劏房業主退場，使劏房租金上升，結果苦了劏房住戶。反之，倘把標準訂得過低，無助改善劏房住戶居住環境。政府初步建議簡樸房的標準為必須有窗及獨立廁所，面積不小於8平方米，以及樓面至天花高度不小於2.3米等，而最終採用的標準有待諮詢及立法時確立。可是簡樸房最低標準之訂立，會否以現行法例規定為依歸？合標是否等同合規？會否出現「合標不合規」情况？
據工作組解說，簡樸房的起居室最少要有一扇窗，否則便要裝設機械通風設施，例如抽氣扇。但居住房間、浴室、廁所或廚房均須設置足夠面積的窗戶，以符合《建築物（規劃）規例》所訂的天然照明及通風規定。事實上，很多劏房單位即使有窗，那些窗也難以完全符合有關「訂明窗戶」（prescribed window）的規定。為免標準訂得過「辣」，政府很大可能對簡樸房起居室的窗戶要求，給予某程度上的寬限。
同樣地，《建築物（規劃）規例》規定每個用作居住用途的房間，由樓面量度至天花板的高度須不小於2.5米，但簡樸房的樓高只要不小於2.3米仍可接受。這意味着很有可能簡樸房縱然合標，惟它們並非全部都能夠符合所有法定要求。
那麼將來在市場上，通過認證的簡樸房可能有兩種：第一種是合標又合規，第二種是合標不合規。究竟合標不合規的簡樸房是否仍屬僭建物？若是的話，那些不合規簡樸房將來會否被取締？政府有責任釐清這種簡樸房的法律地位。這也牽涉到簡樸房認證制度的本質——究竟它是一個過渡性質的政策，還是像《牀位寓所條例》一樣，實施30年之久？
何故開展登記卻不「截龍」
政府計劃在完成劏房出租制度立法程序後，用一年至一年半時間，為現有出租劏房登記。為何要登記？這是筆者最不解之處。究竟登記是為了區分現有劏房及新建劏房，方便訂立取締優次？還是讓政府更全面掌握全港劏房真實情况？抑或為政府爭取更多時間為安置做準備？
如果政府是想打擊新建劏房，通過登記對現有劏房做凍結調查，在登記期內沒有登記的劏房，即使是合標簡樸房，立法後也不能透過認證機制出租，劏房登記理應在立法前開展，而登記時間也不應那麼長，以防止新建劏房在登記期內大量湧現。
不過，從政府公布的資訊來看，政府無意為劏房「截龍」，遏抑新建劏房出現。那麼政府何不跳過登記工作，在立法程序完成之後開始接受認證申請，同時立刻給現存劏房一至兩年過渡期，讓業主為其不合標劏房做整改。因為如果政府期望將來的劏房全是簡樸房，只需把認證制度跟登記制度結合便可——簡樸房業主在完成認證後，把相關圖則及文件呈交政府，並且登記，讓政府掌握每間簡樸房的詳細資料。
話分兩頭，政府多次明確表示隨着未來房屋供應大增，政府將有條件解決劏房問題。那麼為何仍容許新建劏房出租？容許劏房市場永續，無異等同於政府對劏房問題妥協，這標誌着一種政策倒退，也跟政府要讓市民「住大些、住好些」的目標相違背。
另外，若合標不合規的新建簡樸房本質仍為僭建物，政府通過認證制度容忍它們，會跟屋宇署現行針對僭建物的執法政策產生矛盾，因為根據屋宇署執法政策，新建僭建物屬於須取締的類別。
結語
其實，特區政府在解決香港房屋問題、改善基層市民居住環境方面，也算扭盡六壬——除了增加公營房屋供應，還資助非政府機構推行過渡房屋項目、實施劏房租務管制、打擊濫用公屋資源等。不過在取締劏房這個問題上，政策目標欠清晰，也缺乏一幅路線圖。
筆者認同政府在制訂政策時要考慮不同環境因素，這些因素亦會隨着時間改變。因地制宜、務實施政固然重要，但政府也應清楚交代理據，支持其調整政策目標、方向、力度等。否則，難免有人會認為政府向現實低頭，一而再、再而三地退而求其次，甚至是「走數」。
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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[邱勇]