2024-08-27
明報
綜論土地房屋政策
下文將土地房屋政策放在更多元的視角考量。因為現實往往是各種互相矛盾的因素或張力所構成。現羅列考慮的各項因素如下：
第一，回歸後，香港產業轉趨單一，工業「空洞化」；政府財政亦過度依靠賣地收入。例如2023/24年預算案賣地為850億元，佔財政收入13.2%；但今年2月底修改為194億元。特區政府還依靠股票印花稅收入，本年度亦預算為850億元。但在美國的打擊下，不少美資撤出港股；印花稅收入亦被波及。不論賣地及股市印花稅減少是否結構性因素，特區政府對地價樓價起跌有財政考慮亦是預料中事；亦間接有加稅或增加稅種的關聯。
第二，香港正值產業轉型，吸引優才及創科企業來港，高地價高租金不利競爭力。若從這個角度，目前土地成本及樓價還應有下跌空間。除此，相對於鄰近地區，香港工資仍然偏高；但對於打工仔，生活水平亦高。公屋低於市場的租金，是再分配的社會工資；因此，增加公屋而可維持市場工資不變。若計算公屋戶的「租金補貼」，2015年可減少3.9個百分點貧窮率，令10.2萬戶、共27.2萬人脫貧（見《2015年香港貧窮情况報告》圖2.21）。公屋對扶貧、福利民生及競爭力有正面作用。
第三，特區政府用於房屋的財政是社會政策中最少——2022/23年房屋開支佔GDP 1.4%，而教育、醫療、社會福利，分別為3.8%、5.5%及4%。究其原因之一，公屋收取租金，佔營運成本頗高；其他公共福利象徵性收費或免費。另外，出售居屋及居屋補地價的收入亦能補助公屋財政。公屋及居屋的配搭值得彰顯，還有社會流動效應。
第四，由治及興，特區政府應予社會一個「住得起」、「住得好」的遠景，並以此作長期規劃。香港人均170平方呎及公屋人均148.5平方呎的居住面積，便應逐步提升。究竟定於什麼水平、如何規劃舊區、舊型公屋重建及環境改善等，也是一個凝聚人心的社會大工程。不過，基於體制依附的慣性，筆者杜撰這個「住得起」、「住得好」遠景，實現的機會近乎零；政府小修小補舊區及舊公屋重建，則會按慣性推進。筆者並非悲觀，只是實事求是。
第五及最後一點，近年香港建築成本高踞不下，如何降低成本是土地房屋政策迫切考慮的因素。從升斗市民角度，公屋和居屋成本及租售更平，就算居住環境及市場價值較低，還是首選。
綜合上述5點，再加上文兩個圖的比較，我們可作如下推論：
第一，社會已有足夠土地儲蓄的共識，政府還要考慮市民對由治及興的期望及特區的競爭力。
第二，不用追求自置居所，除非另有意圖。政府應研究有效管控樓價及市場租金至合理水平，以有利民生福利及產業政策。
第三，考慮產業轉型的困難及長期性，土地及私樓價格緩慢下跌，對政府、地產商、金融體系及市民財富效應都好。短期已跌，但中長期還要緩慢地跌，才有利經濟轉型。
第四，應多建公屋。政府在2020/21年度開始的10年總房屋供應目標為43萬個單位，當中公私營房屋比例為「七三比」。從民生福利及競爭力角度，增加公營房屋供應比例，尤其是公屋是對的。長遠來說，政府可調整公私營房屋供應到「六四比」，「五五比」則不可。若香港需要置業階梯，可多供應各種名目的居屋。若要一定的賣地收入，四成私樓亦可。「五五比」則會重複「土地財政」的陷阱——推高香港生活及營商成本。
結論
目前樓價脫離一般人負擔能力，探討「住得起」、「住得好」的遠景有點虛無飄渺。不過，有利因素是公營房屋住戶佔比達四成半以上，已經「住得起」；還有三成半左右私樓業主，也是「住得起」。另外，公屋有利扶貧、福利民生及經濟競爭力；還有七三比是既定政策，延續下去「住得起」市民將逐漸增加。若政府要改變，要說服公眾。
至於「住得好」則是另一回事。因為不利因素影響較多，尤其土地財政揮之不去；除非經濟轉型成功，政府加稅或增加稅種。以回歸後特區政府往績來看，制度及結構性改革非其專長。特別是稅制改革，相信沒有什麼官員願意做「醜人」；最好還是將問題藏在地氈底。因此，還要審時度勢。綜論第四點由治及興一段有此嘗試，初步看法：要「住得好」還是悲觀的。其他因素非這短文篇幅可覆蓋。總之，大家不要期望過高。回歸前「大社會小政府」心態不知不覺間轉變為「小社會大政府」，但財政責任分配跟不上，應該是關鍵因素。
作者是新範式基金會資深研究員、香港中文大學社工系客座教授