2024-08-02
明報
【明報文章】自2018年的《長遠房屋策略》（《長策》）以來，政府將公私營房屋供應目標比例定為「七三比」，至今已實施逾5年。隨着未來數年公屋輪候時間預期有所回落，早前政府透露此比例或有調整空間，並正研究未來北部都會區以「五五比」發展個別項目，引起社會廣泛關注及討論。
若未來公營房屋建成量一如預期，而所有項目都能夠按計劃推進，公營房屋供應將踏入收成期，使長久以來的短缺問題有望解決。在「提量」方面打下堅實基礎後，公私營房屋之間的比例可作檢討，而未來規劃應根據不同新發展區的定位去精準調節，以配合當區實際需求及產業發展。若再推前一步，長遠的公營房屋政策可考慮由現時以出租為主，逐漸轉變為置業為主，促進社會向上流動。
提量有成 公營房屋順勢求變
透過整合最新的公開資料，在所有公營房屋項目都如期推進的前提下，2024/25至2033/34年度的10年間，公營房屋建成量預計約41萬個單位，即平均每年4.1萬個單位。這不但較過去10年平均每年1.55萬個單位的建成數字有顯著改善，更比《長策》目標每年3.08萬個單位高出約33%，建立穩健的緩衝供應。
為評估不同因素影響下的公屋輪候時間變化及公營房屋建成量，筆者也在今年5月發表的《香港房屋趨勢導航2024》報告中作進一步分析。結果顯示，公屋綜合輪候時間有望在2026/27年度下降至4.5年，達成政府定下的目標；即使在用地交付和建築工程皆延誤的最保守情景裏，最終的10年期總建成量仍會比《長策》目標高出10%。
回顧2018年調整公私營房屋供應比例的時代背景，一方面私人住宅供應超越了《長策》年均目標，另一方面公營房屋單位持續供不應求，因此當時改變比例確實有其必要。但值得注意的是，《長策》並無就公私營房屋供應設定一個固定比例，而是期望政府能夠考慮各種相關因素（包括對於不同房屋類別的需求及市場情况）定期檢視，並在有需要時調整公私營房屋之間的比例，以及公屋與資助出售單位之間的比例。
隨着基本居住需求在未來10年能夠得到滿足，目前的公營房屋供應前景，已跟2018年時截然不同。再者，由於一般土地規劃及房屋建築周期均以年計，今天作出的決定，最快要在數年後才能產生影響。因此，這是合適時候研究調整公私營房屋供應比例，以更好地貼合最新發展。
因地制宜 供應比例不應劃一
按地區分佈，預計北部都會區是未來10年公營房屋的單一最大來源，提供約197,600個單位，佔總建成量約48%。然而若進一步細分用地位置，預計在未來10年內建成的公營房屋用地，只涵蓋洪水橋╱厦村、古洞北╱粉嶺北，以及元朗南等已規劃的新發展區。換句話說，現時尚在規劃階段中的發展區域，包括新田科技城、流浮山╱尖鼻嘴╱白泥，及新界北新市鎮等，仍存在一定的彈性，可調整當中的公私營房屋供應比例。
參考2023年10月政府發布的《北部都會區行動綱領》，北部都會區內每個區域的發展定位各有不同。以新田科技城為例，其策略定位是創科發展集群的樞紐，不單是「創新科技地帶」的發展重點，也是整個北部都會區產業發展的重心。至於流浮山╱尖鼻嘴╱白泥方面，則位處「高端專業服務和物流樞紐」，以數碼科技樞紐為產業定位，並將成為金融科技、智能生活和數碼娛樂等初創企業的基地。
考慮到各區的產業結構、人群特徵及住屋需求等各有異同，公私營房屋供應比例不應全部劃一，而是需要因地制宜，作針對性的調整。例如，新田科技城將提供12萬個或以上的高增值創科職位，除了吸納本地創科人才，也將會吸引內地和海外優秀科研專才。因此，若維持區內公私營房屋供應比例為「七三比」，或不能夠回應相關群組的住屋需求。
為更貼近實際需要，並與相關產業發展起相輔相成之效，在公私營房屋以外，可規劃打造嶄新的房屋種類，例如結合智能生活及共享空間的人才公寓。
循序漸進 穩步提質回應市民所需
隨着供應前景持續改善，政策重心更應從「提量」轉向「提質」。因此，除了研究調整公私營房屋供應比例，亦應該檢視公屋與資助出售單位之間的比例。自2018年以來，該比例一直維持在「七三比」。誠然，在當時公屋輪候冊上申請數字及輪候時間不斷攀升的情况下，採取以上比例有其合理性；但在公屋輪候時間逐漸回落的大趨勢下，正是契機提高資助出售單位的佔比，讓公營房屋體系從現時的出租轉向以置業為主，並為本港家庭提供更多可負擔的置業機會，促進社會上流。
坊間有意見認為，近月樓價回落後，市民已有能力在私人市場置業，因此資助房屋已失去需求及功能。然而，以上現象只是反映了收入較高、接近資助房屋入息限額的「上層中產」情况。對於收入在全港月入中位數附近的「核心中產」，去年香港樓價對收入中位數的比率仍達到16.7倍，即使樓價回落亦難以負擔。至於現時居於公屋單位但有意置業上流的「綠表」家庭，資助出售單位更是他們的唯一置業選項。
事實上，根據2023年住戶收入分佈情况，符合資助出售單位申請資格的住戶，佔全港住戶總數近40%。然而，資助出售單位佔整體房屋存量的比例只有15%。而在1997至2023年間，資助房屋佔新建成房屋的比例僅為10%。這些數字均表明，資助出售單位在新建成房屋單位中所佔比例並不足夠。因此，每當有任何種類的資助房屋項目開放申請時，均出現大幅超額認購10倍以上情况，反映廣大市民的可負擔置業需求遠未被滿足。
誠然，增加可負擔置業機會的同時，需與縮短公屋輪候時間之間取得平衡，並採取務實和循序漸進方法。當局可以增加綠置居供應作為起步，利用公屋與綠置居單位的「可互換性」，透過綠置居「一換一」安排，既滿足「綠表」家庭的置業願望，同時回應公屋申請者的房屋需求。
其次，現時預留給「綠表」家庭的居屋配額便可騰出，並分配給「白表」申請者，作為短期應對資助出售單位需求缺口的方案。最後，視乎市况和調整居屋「白表」配額比例後的市場反應，當局可增加公營房屋內資助出售單位的比例，以解決資助出售單位長期供應不足問題。
總括而言，由於在「提量」方面取得切實進展，優化房屋供應結構的時機已經成熟。不論是公私營房屋供應比例，抑或公屋與資助出售單位之間的比例，均有重新檢視的空間。房屋一旦建成，其使用年期以數十年計，因此當局亦必須以前瞻眼光和思維制訂未來方向，抓住機遇，着力提升本港居住質素。
作者葉文祺是團結香港基金副總裁兼研究部聯席主管，梁躍昊是團結香港基金土地及房屋研究主管
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[葉文祺、梁躍昊]